新一輪電力體制改革歷經(jīng)兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，已站在了新的歷史起點上。但前進(jìn)中的困難和問題也開始顯現(xiàn)。“發(fā)展出題目，改革做文章”，深水區(qū)的電改在不斷前行的路上，矛盾和問題已然，但腳步卻將愈加鏗鏘。
2015年3月，以中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》頒發(fā)(以下簡稱9號文件)為標(biāo)志，新一輪電力體制改革的熱潮在全國強勢掀起。
兩年多來，電力體制改革取得重要進(jìn)展和積極成效，成為全面深化改革這一壯闊畫卷中濃墨重彩的一章。
全面電改獲實質(zhì)性突破
問題是時代的聲音。與以往的電改不同，此次電改堅持問題導(dǎo)向，主要針對市場交易機制缺失、資源利用率不高;價格關(guān)系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成;政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善;發(fā)展機制不健全，新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難;立法修法工作相對滯后，制約電力市場化健康發(fā)展五大問題，實現(xiàn)目標(biāo)綜合，既要建立市場化運行機制、完善政府監(jiān)管體制、優(yōu)化行業(yè)組織形式，又要強化發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)能源法規(guī)建設(shè)、兼顧綠色發(fā)展與節(jié)能減排等多重訴求，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性明顯增強。
一是以6個配套文件為重點，構(gòu)建電力體制改革的“四梁八柱”。緊密結(jié)合本次電改的“制改”特點，圍繞推進(jìn)電力市場建設(shè)、輸配電價改革、售電側(cè)改革、電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行、有序放開發(fā)用電計劃、加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等核心內(nèi)容，國家發(fā)改委、國家能源局制定出臺了6個配套文件，進(jìn)一步細(xì)化、明確了電力體制改革的有關(guān)要求和實施路徑。6個配套文件是一個有機整體，在9號文件引領(lǐng)下，和批復(fù)各地的試點文件一起，既架起了整個電改的四梁八柱，又完整構(gòu)成了相關(guān)重要改革的操作手冊，為電改各項重大部署的落地，提供了基本依據(jù)。
二是落實改革主體責(zé)任，多模式、多層次試點格局初步形成。截至目前，云南、貴州等21省區(qū)市開展了電力體制改革綜合試點，重慶、廣東等9省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團開展了售電側(cè)改革試點，電力體制改革試點已經(jīng)覆蓋除西藏以外的所有省(區(qū)、市)。輸配電價改革已實現(xiàn)省級電網(wǎng)全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅實基礎(chǔ)，成為9號文件頒布以來，第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)。今年進(jìn)行的第二批、第三批輸配電價改革，涉及到26個省，完成降價380億元。數(shù)字表明，電網(wǎng)企業(yè)涉及到與輸配電價不相關(guān)的或者不合理的金額比例是14.5%，達(dá)到1180億元。輸配電價改革后，平均輸配電價比現(xiàn)行購銷差價每千瓦時減少1分錢，核減32個省級電網(wǎng)準(zhǔn)許收入約480億元。首輪輸配電價改革試點已全面完成，近日將由省級價格管理部門向社會公布。與此同時，國家發(fā)改委、國家能源局日前表示，2018年底前我國將啟動電力現(xiàn)貨交易試點。選擇部分區(qū)域和省開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點，研究建立中長期交易規(guī)避風(fēng)險、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價格的電力市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在“無現(xiàn)貨、不市場”的理念下，此舉無疑將為當(dāng)下的電改注入強大動力。
三是交易機構(gòu)組建工作基本完成，促進(jìn)形成公開透明的交易平臺。交易機構(gòu)的建設(shè)和作用的發(fā)揮反映著地方電力體制改革的進(jìn)展水平。各級電力交易機構(gòu)已組建到位。北京、廣州電力交易中心相繼掛牌，成立了市場管理委員會。除海南、西藏以外，全國其他省份均建立了電力交易機構(gòu)，其中云南、貴州、廣東、湖北、重慶等7省市組建了股份制交易機構(gòu)。
四是加快放開配售電業(yè)務(wù)，有效激發(fā)市場活力。出臺《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》，建立市場主體準(zhǔn)入退出機制和以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。目前，全國注冊成立的售電公司已達(dá)7000家，改革為電力用戶提供了多樣化的選擇和不斷優(yōu)化增值的服務(wù)。規(guī)范開展第一批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，鼓勵社會資本參與配電網(wǎng)投資，建立多元主體參與的競爭機制。國家能源局制定了對擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的具體措施。105家增量配電業(yè)務(wù)試點作為新一輪電改的重要突破口和改革“試金石”的作用正在積極顯現(xiàn)。日前，國家發(fā)改委、國家能源局又印發(fā)《推進(jìn)并網(wǎng)型微電網(wǎng)建設(shè)試行辦法》，為微電網(wǎng)健康有序發(fā)展提供政策支撐。
五是以擴大電力市場化交易規(guī)模為重點的改革舉措，為企業(yè)降成本釋放巨大紅利。2016年一年，全國包括直接交易在內(nèi)的市場化交易電量突破1萬億千瓦時，約占全社會用電量的19%。其中，直接交易電量接近8000億千瓦時，同比增長85%，為用戶節(jié)約電費超過573億元。煤電價格聯(lián)動方面，下調(diào)燃煤機組上網(wǎng)電價每千瓦時3分錢，并同幅度下調(diào)一般工商業(yè)銷售電價，每年減少企業(yè)用電支出約225億元。完善兩部制電價方面，有效減輕了大工業(yè)用戶基本電費負(fù)擔(dān)，用電企業(yè)基本電費支出年減少約150億元。通過以上改革舉措，全年共計減少企業(yè)電費支出超過1000億。
2017年，全國市場化交易電量再創(chuàng)新高。來自國家發(fā)改委、國家能源局的信息表明，今年市場化交易電量將超過2萬億千瓦時，占全社會用電量的35%以上。今年1—6月，各地簽訂直接交易年度、月度合同以及交易平臺集中交易電量累計9500萬千瓦時，已執(zhí)行的合同度電平均降價4.7分。預(yù)計今年全年電力直接交易電量規(guī)模1.2萬億千瓦時，同比增長約50%。電力市場化交易持續(xù)給力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
改革深水區(qū)問題露水面
回顧新一輪電力體制改革兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，但各種困難和問題也開始顯現(xiàn)。從上世紀(jì)80年代集資辦電，到本世紀(jì)初實行的廠網(wǎng)分開，30多年探索，深水區(qū)的電改在不斷前行的路上，活力和動力持續(xù)，矛盾和問題已然。
一是電力體制改革陷入“電改就是降價”的認(rèn)識誤區(qū)。新一輪電力體制改革是我國全面深化改革的重要組成部分。根本目的是堅持市場化的改革方向，實現(xiàn)的是多目標(biāo)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。不能把電改簡單等同于降價，市場化定價要尊重市場規(guī)律，并不是只降不漲，降價的收益分配也是市場化的過程，應(yīng)該由市場來決定。
但從各地電力體制改革的實際情況來看，市場化交易基本采取直接交易的方式，由電力用戶向發(fā)電企業(yè)或通過售電公司購電，基本是在打降電價之牌，將推行直接交易作為降成本的重要舉措。與上一輪電力體制改革不同，本輪電力體制改革的參與主體引入了地方政府和電力用戶，一定程度上，地方政府成為本次改革的實際操刀者，在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，降電價成為有的地方政府降成本的“有效手段”。
二是配售電企業(yè)的核心競爭力尚不適應(yīng)新形勢的要求。雖然各地售電公司如過江之鯽涌向市場，短短兩年多時間就逾7000家，對電力用戶的爭奪可謂激烈，但真正有電可售并賺錢的并沒有想象的那么多。
有媒體作過統(tǒng)計，以國網(wǎng)和南網(wǎng)售電公司最多的兩個省份為例：在山東，工商注冊829家售電公司，然而，通過交易中心公示并拿到售電資質(zhì)的只有335家，有交易記錄的售電公司只有43家;在廣東，共計774家工商注冊售電公司，但進(jìn)入售電名錄的僅309家，已經(jīng)步入售電公司參與競價的第二年，有交易記錄的售電公司卻僅有116家。
售電公司的核心競爭力不強，競爭手段單一，除了“吃差價”這一模式外，其他綜合能源管理、節(jié)能服務(wù)等增值服務(wù)的作用尚不明顯，甚至質(zhì)疑部分售電公司為“皮包公司”的聲音開始出現(xiàn)。尤其是電網(wǎng)企業(yè)關(guān)聯(lián)售電公司一旦進(jìn)入市場，其人員優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢不言而喻，如何確保公平競爭，在人員、場所、數(shù)據(jù)、財務(wù)等各個方面與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行物理隔離，對其實行非對稱監(jiān)管，又是一個亟待研究的課題。
三是直接交易市場化程度不高，約束機制不到位。通過市場化交易發(fā)現(xiàn)價格，逐步形成由市場決定價格的機制是電力體制改革的重要目標(biāo)。目前，隨著《電力中長期交易基本規(guī)則(暫行)》的出臺，各地開展的電力直接交易與輔助服務(wù)補償?shù)绕渌灰滓焉仙秊橹贫纫?guī)范，為電力市場化交易規(guī)范有序進(jìn)行了提供了保障。
隨著本輪電改的啟動，原本不能與發(fā)電廠直接交易的中小用戶，可以通過配電、售電公司來實現(xiàn)交易，彌補了多年來我國電力市場的一種缺失，應(yīng)該說是電改的一大進(jìn)步。
但縱觀目前各地直接交易的開展情況，有的地方特別是高耗能產(chǎn)業(yè)占比較高的地方，在直接交易過程中，違背市場定價原則，采取行政手段人為降低電價的現(xiàn)象仍有發(fā)生。特別是能夠進(jìn)入直接交易名單的大用戶，有的不是市場選擇的結(jié)果，而是由地方政府部門確定，一定意義上，大用戶直購變成了對大用戶的優(yōu)惠。同時，個別省份還“謝絕”了售電公司的參與，由電網(wǎng)企業(yè)代理中小用戶參與直接交易，造成了市場主體的混淆，與9號文件培育和放開售電側(cè)市場的精神相悖。
大多省(區(qū)、市)的電力用戶一旦進(jìn)入名單，不僅可以享受較低的電價，而且電力電量不平衡的責(zé)任還由其他未進(jìn)入名單電力用戶和發(fā)電企業(yè)承擔(dān)，電力用戶承擔(dān)偏差和輔助服務(wù)的機制尚未有效建立，約束考核機制不健全。
四是電力市場中操縱市場、控制價格的情況時有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年已有山西、安徽、河南等地發(fā)電企業(yè)出現(xiàn)涉嫌串謀、壟斷價格的行為，相應(yīng)政府部門和監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)做出反應(yīng)，對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了處罰。
在電力市場建設(shè)推進(jìn)的同時，如何完善交易規(guī)則、防范市場力，如何判定串謀行為、如何處罰，電力體制改革如何與供給側(cè)改革、國企改革協(xié)調(diào)一致推進(jìn)，都將是今后一段時間內(nèi)必須研究和正視的問題。
進(jìn)一步推進(jìn)改革的幾點建議
一是要及時對重點地區(qū)三年來電改進(jìn)展進(jìn)行必要總結(jié)梳理。本次改革大的原則由國家層面掌握，但具體方案、實施細(xì)則由地方主導(dǎo)，這種背景下，有必要建立科學(xué)合理評估機制，必要時引入第三方機構(gòu)，對各地電力體制改革效果進(jìn)行全方位評估，保證改革方案符合中央精神。
評估工作應(yīng)立足于肯定成績、指出問題，防止各地落實9號文件出現(xiàn)跑偏的問題。發(fā)揮各方力量，加強監(jiān)管檢查，確保各地與中央電力體制改革原則和頂層設(shè)計精神保持一致。
二是進(jìn)一步完善電力市場交易規(guī)則，確保改革不走彎路、不抄“近路”。要在尊重電力系統(tǒng)物理屬性和地區(qū)差異的原則下，根據(jù)資源稟賦、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、用戶特點和負(fù)荷特性，完善各地電力市場交易規(guī)則，著力推進(jìn)電力中長期交易、輔助服務(wù)市場及現(xiàn)貨市場。
要有意識的培育售電企業(yè)，壯大售電側(cè)的市場力量，絕不能越俎代庖，要充分發(fā)揮售電公司代理用戶多、整合曲線處理偏差考核能力強的優(yōu)勢，鼓勵售電公司通過優(yōu)化組合減少偏差考核費用，讓真正有能力的售電公司脫穎而出，激發(fā)市場活力。
三是充分發(fā)揮交易機構(gòu)的作用，拓展交易范圍。交易機構(gòu)是電力市場化改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵平臺，其發(fā)揮作用的水平一定程度上反映了各地電力體制改革的進(jìn)展水平。
從全國來看，區(qū)域和省級交易機構(gòu)已組建到位，并發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是各地發(fā)展不夠平衡，電力交易機構(gòu)的交易范圍、交易品種和業(yè)務(wù)量仍然有限。要把交易機構(gòu)發(fā)揮作用的水平作為衡量各地電力體制改革進(jìn)展的重要標(biāo)志。
當(dāng)前，既要推進(jìn)中長期交易規(guī)避風(fēng)險、以現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價格的電力市場，還要鼓勵合同轉(zhuǎn)讓機制，以及優(yōu)先發(fā)電權(quán)交易。
要加快放開交易主體的跨省跨區(qū)限制。現(xiàn)階段，因為硬件軟件兩方面制約，跨區(qū)域交易仍然受到很大限制，缺少全國性的交易市場。但是，市場也可以對電網(wǎng)的跨區(qū)域建設(shè)提出要求，推動電網(wǎng)建設(shè)的跨區(qū)域市場化。一個辦法是組建跨區(qū)域的全國性電力交易機構(gòu)，另一個辦法是在現(xiàn)有的交易機構(gòu)中培育全國性交易機構(gòu)。同時，要鼓勵市場主體跨區(qū)域注冊，攪活一池春水。
四是處理好頂層設(shè)計和摸石頭過河的關(guān)系，注重電改的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。頂層設(shè)計是目標(biāo)和方向，摸石頭過河是具有中國智慧的改革辦法。二者是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革要在加強頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革的基礎(chǔ)上來謀劃。
對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，可以采取試點探索、投石問路的方法，看準(zhǔn)了、取得成效了再推開。比如售電側(cè)的逐步放開和準(zhǔn)入問題，如跨區(qū)域性全國交易機構(gòu)的建立問題，是單獨組建還是就現(xiàn)有機構(gòu)培育，完全可以讓市場來選擇，在試的過程中發(fā)展和認(rèn)識，在試的過程中注重總結(jié)、做出決斷。
要充分把握本次電改具體方案、實施細(xì)則地方主導(dǎo)的特點，既尊重地方的首創(chuàng)精神，鼓勵基層大膽試驗、大膽突破，又要加強宏觀思考，遵循頂層設(shè)計。特別是針對個別政府部門和地方以改革名義出臺的并不完全符合市場化方向的政策措施，影響電力體制改革有序推進(jìn)的問題和現(xiàn)象，我們必須堅持“鏈?zhǔn)礁母铩钡乃悸罚匆詥栴}為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?，以改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為目標(biāo)，完善跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案，以此打破困局，以整體的合力和各主體之間的有效協(xié)同，引導(dǎo)市場發(fā)揮其決定性作用，促進(jìn)電力資源的優(yōu)化配置。
