電改的重點(diǎn)在于建立科學(xué)的市場化定價(jià)機(jī)制，不能簡單地將推進(jìn)改革、釋放改革紅利等同于降低電價(jià)水平。
新一輪電力體制改革實(shí)施兩年以來，我國電力工業(yè)格局正在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，市場建設(shè)成效初步顯現(xiàn)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本、促進(jìn)清潔能源消納、提高電力工業(yè)效率等改革紅利均得到了不同程度的釋放。
在市場化改革帶來的諸多紅利之中，價(jià)格紅利作為直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的關(guān)鍵因素，受到了最為廣泛的關(guān)注。在當(dāng)前電力供應(yīng)寬松的環(huán)境下，降電價(jià)效果明顯，讓不少人誤認(rèn)為“電改就是降價(jià)”。
但其實(shí)，電改的內(nèi)涵和外延，比單純降電價(jià)要廣闊得多，需要兼顧安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求，短期內(nèi)的價(jià)格走勢既不是改革目標(biāo)，也不能作為改革成效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。電改的方向，應(yīng)該是建立完善的電力市場體系、構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制，充分體現(xiàn)電力的商品屬性，發(fā)揮好市場機(jī)制的決定性作用。
單純降電價(jià)將擾亂市場秩序
建立合理的電力定價(jià)機(jī)制，必須遵循市場客觀規(guī)律，在政府的有效監(jiān)管下進(jìn)行，同時(shí)兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼、節(jié)能減排等需求。
新一輪電改的核心是還原電力商品屬性，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，電改9號文提出的“三放開、一推進(jìn)、三強(qiáng)化”改革任務(wù)，均是圍繞建立有效競爭的電力市場結(jié)構(gòu)和市場體系而展開的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節(jié)，改革的目標(biāo)是推動(dòng)現(xiàn)行的政府定價(jià)為主向市場定價(jià)為主轉(zhuǎn)變，電價(jià)的漲跌應(yīng)能夠合理反映電力商品的價(jià)值，體現(xiàn)不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關(guān)系，起到合理引導(dǎo)投資和消費(fèi)，優(yōu)化資源配置的作用。在市場環(huán)境下，電價(jià)波動(dòng)將成為“新常態(tài)”，而價(jià)格高低并不能作為衡量改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。在受到政府管制的輸配電環(huán)節(jié)，價(jià)格的制定需要按照準(zhǔn)許成本加合理收益的方式進(jìn)行核定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)供電成本差異、用戶用電特性等情況形成分用戶類別、分電壓等級的輸配電價(jià)體系，也不應(yīng)單純?yōu)榻祪r(jià)而降價(jià)。
科學(xué)合理電價(jià)機(jī)制的形成，需要進(jìn)一步明確政府與市場的定位，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)實(shí)施電力監(jiān)管，避免其對價(jià)格機(jī)制的行政干預(yù)。新一輪改革打破了我國長期以來電力行業(yè)計(jì)劃電量、政府定價(jià)的傳統(tǒng)模式。但目前在改革實(shí)施過程中，部分地區(qū)仍習(xí)慣性采取行政手段推進(jìn)改革，為追求地方經(jīng)濟(jì)利益而對價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，例如在大用戶直接交易中，部分地區(qū)行政指定交易主體和電價(jià)降幅，影響了改革政策的有效落地和市場資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來，隨著電力市場化改革的深化推進(jìn)，市場機(jī)制這個(gè)“看不見的手”和政府監(jiān)管這個(gè)“看得見的手”不能相互打架，而應(yīng)該相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)規(guī)范高效的市場體系構(gòu)建。
電力市場建設(shè)應(yīng)遵循的另外一條基本原則是公平競爭，具體而言，在追求改革紅利的同時(shí)不能以逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、可再生能源消納責(zé)任為代價(jià)。在當(dāng)前的改革過程中，部分自備電廠為了吸引周邊用戶、擴(kuò)大自供區(qū)域，通過逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、政府性基金等方式降低自身供電成本;部分地方政府以配售電改革試點(diǎn)為名，依托工業(yè)園區(qū)打造“低價(jià)洼地”，實(shí)質(zhì)上將導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼電費(fèi)沒有來源，勢必會(huì)推高園區(qū)以外用戶的電價(jià)水平，破壞了電力市場的公平競爭秩序。隨著改革的不斷深化，需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范改革試點(diǎn)實(shí)施，對“吃菜心”、不公平競爭等現(xiàn)象加強(qiáng)防范。
壁壘與壟斷成最大威脅
充分發(fā)揮我國大市場優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，是實(shí)現(xiàn)電改目標(biāo)的正確途徑。實(shí)際上，市場范圍擴(kuò)大后，競爭將更為充分，也有利于發(fā)揮市場的決定性作用。但是，在推動(dòng)建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系過程中，尚有如下幾個(gè)問題需要解決。
一是進(jìn)一步破除省間壁壘，推動(dòng)資源大范圍流動(dòng)和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦，以及新能源大范圍消納利用的需求，客觀上決定了電力大規(guī)模跨區(qū)域輸送和消納是必由之路。然而，在當(dāng)前電力供需緩和的情況下，省間壁壘問題突出，部分地區(qū)嚴(yán)格管控省外購電量，除國家指令性計(jì)劃電量外，禁止向省外購電;部分地區(qū)要求壓低省外購電價(jià)格，致使價(jià)格方案協(xié)商困難，交易難以達(dá)成，制約了全國電力市場建設(shè)和資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，減少地方政府的行政干預(yù)，具體可采取如下措施：在交易空間方面，逐步放開省間發(fā)用電計(jì)劃，擴(kuò)大市場化交易空間;在參與主體方面，進(jìn)一步放開用戶選擇權(quán)，允許用戶參與省間購電，通過組織開展省間發(fā)電權(quán)交易、省間輔助服務(wù)交易等方式，建立發(fā)電側(cè)的激勵(lì)機(jī)制，對受端利益受損的發(fā)電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償;在政府意愿方面，探索建立省間交易利益補(bǔ)償機(jī)制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商(或者按照強(qiáng)制比例)分配，提升政府接納省間送受電的積極性。
二是為了建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，起步之初就需要統(tǒng)一各省市場核心規(guī)則。當(dāng)前，我國正處于省內(nèi)電力市場模式與機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵階段，為滿足資源大范圍優(yōu)化配置需求，省內(nèi)電力市場的設(shè)計(jì)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)市場要素在全國范圍內(nèi)流動(dòng)和配置為目標(biāo)，在市場主體注冊信息系統(tǒng)、電價(jià)機(jī)制、阻塞處理規(guī)則、交易平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的基本規(guī)則在起步之初就進(jìn)行統(tǒng)一，確保各市場之間的互聯(lián)互通、避免市場壁壘，為未來各省市場的統(tǒng)一融合奠定基礎(chǔ)。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟為了推動(dòng)建立打破國界限制、促進(jìn)資源自由流動(dòng)的統(tǒng)一能源市場，對成員國電網(wǎng)和市場運(yùn)行規(guī)則加強(qiáng)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2017年3月，歐盟主導(dǎo)編寫的八個(gè)電網(wǎng)規(guī)則已經(jīng)全部獲得成員國認(rèn)可，歐盟層面的通用電網(wǎng)規(guī)則頂層設(shè)計(jì)基本完成。
三是妥善解決市場結(jié)構(gòu)問題，有效防范和監(jiān)測市場壟斷行為。我國發(fā)電側(cè)市場集中度較高，且存在進(jìn)一步提升的趨勢，可能引發(fā)市場力問題。目前，我國發(fā)電市場主要以幾大中央發(fā)電集團(tuán)和省能源集團(tuán)為主，在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢，出現(xiàn)了“價(jià)格聯(lián)盟”現(xiàn)象。例如，河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中，部分售電企業(yè)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達(dá)成價(jià)格聯(lián)盟，統(tǒng)一降價(jià)為6厘/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)低于售電企業(yè)的降價(jià)預(yù)期。同時(shí)，電力央企重組將進(jìn)一步加大市場集中度。
解決發(fā)電市場集中度高帶來的市場力問題，需要多措并舉、綜合施策：在市場范圍方面，推動(dòng)全國電力市場建設(shè)，用市場機(jī)制打破省間交易壁壘，通過擴(kuò)大市場范圍降低單個(gè)企業(yè)的市場份額;在市場規(guī)則方面，完善最高限價(jià)、緊急干預(yù)等市場機(jī)制，運(yùn)用規(guī)則手段抑制市場力;在市場監(jiān)管方面，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，加強(qiáng)對濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為的監(jiān)測，加大處罰力度，加強(qiáng)信息披露監(jiān)管。
