電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話題自2018年兩會(huì)以來成為了輿論關(guān)注焦點(diǎn)。政府工作報(bào)告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”，預(yù)示今年將繼續(xù)提高電力市場化交易比重、推進(jìn)輸配電價(jià)改革、加強(qiáng)市場化運(yùn)作。自2015年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)“9號文”以來，電力體制改革成效顯著，電力市場結(jié)構(gòu)加速完善，增量配網(wǎng)持續(xù)升溫、售電側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)。展望未來，電改是規(guī)則的重構(gòu)，而中國作為全球最大的新興電力市場，將在售電端、用電端、配電端帶來大量的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)。
回顧我國近40年來電力體制的演變，“國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提?！?號文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統(tǒng)電力體制的自我完善。同時(shí)，由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時(shí)間正是我們深化理論和認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。
“5號文”——電力資源配置機(jī)制的制度化
隨著20世紀(jì)90年代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機(jī)制更加制度化”成為日益強(qiáng)烈的需求。黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價(jià)制度，給電價(jià)體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。
制度化的標(biāo)志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。實(shí)際上，“5號文”的主要內(nèi)容實(shí)際上在20世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。
短期的資源配置機(jī)制和長期的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方(其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關(guān)系。而這種電力資源配置機(jī)制一直維持至今。
“9號文”——傳統(tǒng)電力體制的自我完善
受2008年全球金融危機(jī)的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強(qiáng)刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。
經(jīng)濟(jì)形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實(shí)，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。
在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，再次推動(dòng)權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計(jì)劃電量放開、市場設(shè)計(jì)與建設(shè)(內(nèi)含定價(jià))、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時(shí)期更大。
第二，通過放開計(jì)劃電量制、推動(dòng)市場化交易實(shí)現(xiàn)降價(jià)，其作用機(jī)制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機(jī)組集中，從而降低交易電價(jià)。
第三，通過獨(dú)立輸配電價(jià)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，并壓低輸配成本，其作用機(jī)制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強(qiáng)化成本約束。
第四，推動(dòng)去產(chǎn)能，壓縮中小機(jī)組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。
第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實(shí)現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。
“體制”改革的著力點(diǎn)
形成“從市場價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制，需要在四個(gè)環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補(bǔ)充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。
第一，將國企投資激勵(lì)從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。
第二，將現(xiàn)貨市場補(bǔ)充進(jìn)電力市場循環(huán)反饋機(jī)制的鏈條中。
第三、通過電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來建立適應(yīng)競爭性電力市場的系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)制。
第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。
對電力體制改革的展望
傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機(jī)制與長期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在20世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初得到制度化確立以來，一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計(jì)劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)對高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的一致性。
對當(dāng)下而言，推動(dòng)電力體制改革，落腳點(diǎn)依舊在于理順國有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱，通過市場競爭挖掘新的紅利來源，正是更好發(fā)揮電力國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的必然選擇，這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線。
推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計(jì)，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實(shí)條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。
當(dāng)然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時(shí)期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。
